Les véhicules menant à l’indépendance du Québec au regard des conventions internationales
1. Introduction
1.1. Il y a trois véhicules connus qui ont débouché sur l’institution d’un État souverain et indépendant reconnu ultérieurement par les membres des Nations Unies : le recours aux armes, la tenue d’un référendum et la voie électorale. Si je fais écho au recours aux armes, c’est seulement pour mettre en relief ce qu’implique la création d’un nouvel État souverain. De fait, ce texte traite essentiellement du référendum et de la voie électorale sous l’angle de l’institution d’un État souverain et de sa reconnaissance par les membres des Nations Unies. ce que je présume être l’objectif partagé par la grande majorité des indépendantistes du Québec.
1.2. Comme les modalités de cette reconnaissance diffèrent d’une reconnaissance venant d’un ou plusieurs État tiers, la première partie de mon exposé précise ce qu’engendre la création d’un nouvel État souverain et en quoi cette création est astreinte à des conventions pour être reconnue par les membres des Nations Unies. Ces précisions me permettront de qualifier les niveaux de risque propres à la tenue d’un référendum et à l’utilisation de la voie électorale.
1.3. Dans la deuxième partie, je fais référence à des cas connus, récents comme passés, de création d’un nouvel État à la suite d’un référendum ou d’une élection. Mon but est de faire ressortir, par effets de miroir, les exigences propres au contexte qui est le nôtre.
1.4. Cela dit, je suis conscient des limites de mon propos et encore plus de son caractère plus analytique que politique même si, en conclusion, je promeus un choix politique. Ce choix découle de la prise en compte des conventions internationales menant à la reconnaissance d’un nouvel État sur un territoire précis par les membres des Nations Unies.
2. Précisions analytiques et contraintes politiques
2.1. Instituer un État souverain et indépendant, c’est affirmer sur un territoire donné une nouvelle autorité et un nouvel ordre, soustrayant ce faisant à l’autorité de l’État existant ce territoire et la population qui s’y trouve. C’est aussi engendrer une modification de l’ordre international non seulement parce qu’un nouveau membre naît mais aussi parce que celui-ci peut se comporter de façon différente de l’État qu’il quitte.
2.2. Cette institutionnalisation n’est pas un ajustement quelconque au sein d’un État existant. Il s’agit fondamentalement de l’apparition sur la scène internationale d’une nouvelle entité politique qui modifie la structure de l’ordre politique existant. Sa présence aura des répercussions sur les États existants, notamment ceux qui ont des rapports avec l’État d’origine et qui se retrouveront en rapport de proximité avec le nouvel État.
2.3. Le recours aux armes pour instituer un nouvel État illustre bien ce qu’est l’enjeu de cette création. Lorsqu’un affrontement militaire a pour objectif la création d’un nouvel État, il conduit ou non à l’évincement de l’autorité établie sur un territoire donné et reconnue par les autres États souverains et, le cas échéant, à l’installation d’une nouvelle autorité. C’est ce qui explique pourquoi les autres États, très sensibles aux motifs qui ont conduit à la déclaration d’indépendance, à la façon dont le nouvel État est venu au monde et au comportement de l’État d’origine, sont enclins à respecter les conventions internationales en la matière. Ces conventions sont de deux ordres.
2.4. Le premier a trait aux principaux facteurs retenus pour évaluer la recevabilité d’une demande de reconnaissance auprès des membres des Nations Unies. Ceux-ci concernent la notion de peuple et le fait que ce dernier rencontre des difficultés ou subit des contraintes qui entravent son développement politique, économique, social et culturel, en quelque sorte son vouloir vivre collectif et sa présence dans le monde. Il y a aussi les garanties qu’offre l’État demandeur quant au respect des obligations associées au statut d’État souverain, en particulier le respect des droits fondamentaux dont ceux reconnus aux minorités par les Nations Unies, la capacité de l’État demandeur de maintenir l’ordre sur le territoire visé et les accords qu’il a signés avec l’État dont il émane, principalement celui traitant de la sécession.
2.5. La signature de ces accords est déterminante. Or, pour que des accords soient signés, il faut que l’État demandeur s’affiche légitime, que sa légitimité soit repérable et qu’elle soit susceptible d’être reconnue par l’État d’origine. De façon générale, cette légitimité découle du soutien venant du peuple, soutien qui se révèle à l’occasion d’un référendum ou lors d’une élection. Je reviens sur ce point dans la deuxième partie et en conclusion, car il est la clé menant à la reconnaissance d’un nouvel État par les membres des Nations Unies.
2.6. Satisfaire à ce premier ordre de conventions ne suffit pas. Il y en a un autre dont la particularité est de s’inscrire dans le droit coutumier. Il renvoie au fait que ce sont les États existants qui, avec l’aval des membres du Conseil de sécurité, reconnaissent ou ne reconnaissent pas un nouvel État indépendant. Pour ces décideurs, les accords avec l’État d’origine pèsent très lourdement dans la balance. Voilà qui explique pourquoi les États tiers attendent l’aval de l’État d’origine avant de se prononcer. Ce comportement, qualifié d’impératif de courtoisie, repose sur la présomption, chez tout État, qu’en se comportant ainsi, les autres États agiront de la sorte à son égard si un peuple présent sur son territoire décide d’instituer un État indépendant et fait une demande de reconnaissance.
2.7. L’acte instituant un nouvel État souverain implique donc une ratification par les membres des Nations Unies pour faire partie de cet organisme. Pour toutes sortes de motifs, ces membres préfèrent des nouveau-nés qui se présentent bien et se comportent correctement. Bien se présenter et bien se comporter, c’est respecter les conventions et s’entendre avec l’État d’origine.
2.8. Bien sûr, il arrive que des États tiers reconnaissent le nouveau-né même si l’État d’origine refuse de le faire. Quand cela se produit, il y a des tensions et des pressions sur les États en cause. Dans un tel cas, comme l’issue n’est guère prévisible, les membres des Nations Unies attendront avant de se prononcer. De fait, c’est seulement dans le cas des peuples colonisés que les Nations Unies vont intervenir avec, très souvent, l’appui d’États tiers. Dans tous les autres cas, dont celui que peut devenir le Québec, ces membres attendront la reconnaissance de l’État d’origine avant de reconnaître un nouvel État, ce qui ne signifie pas que certains membres, voire des représentants des Nations Unies, ne feront pas des pressions.
2.9. Somme toute, il revient aux États souverains de reconnaître tout nouvel État et ceux-ci le feront seulement si l’État d’origine accepte que son autorité soit évincée à la faveur d’une autre. Sans cette acceptation, point d’entrée aux Nations Unies. Quel que soit le véhicule utilisé, la reconnaissance internationale de l’installation d’une nouvelle autorité dépend toujours de la reconnaissance de l’État d’origine. C’est un passage obligé. Voyons maintenant quelques cas d’accession à la reconnaissance des Nations Unies par référendum ou par voie électorale.
3. Des cas connus d’accession : leurs particularités
3.1. Il y a des pays qui furent reconnus après la tenue d’un référendum. Le premier est la Norvège, les derniers, le Timor-Leste et le Monténégro. Dans le cas de la Norvège, le parlement norvégien invita le gouvernement à adopter une résolution qui déchargeait le Roi de Suède de ses attributs de roi de la Norvège. Ce dernier exigea la tenue d’un référendum. Comme les Norvégiens, stoppés en 1814 par l’armée suédoise dans leur tentative d’instituer un État souverain, ont affirmé pendant presque cent ans leur volonté d’être souverains, le référendum fut concluant.
3.2. Au Timor-Leste, un référendum fut tenu en 1999 à la suite d’une entente entre le Portugal et l’Indonésie. Les Nations Unies en supervisèrent le déroulement parce qu’il s’agissait d’un peuple colonisé reconnu depuis 1975 par cet organisme. Les résultats furent probants. Le Timor-Leste fut admis aux Nations Unies en 2002. Au Monténégro, la tenue d’un référendum fut inscrite dans l’entente de 2003 instituant la communauté des États de Monténégro-et-Serbie. En juin 2006, un référendum fut tenu. Peu avant, l’Union européenne suggéra de qualifier le pourcentage pour éviter des perturbations. Les partis politiques monténégrins avalisèrent cette suggestion. La communauté d’États de Monténégro-et-Serbie n’eut rien à dire.
3.3. Ces deux cas révèlent que la tenue d’un référendum requiert une entente entre les entités impliquées sur la question posée, le pourcentage décisionnel et les règles à respecter, à tout le moins un engagement de l’État d’origine à accepter les règles dont s’est doté le peuple pour utiliser ce véhicule. C’est à la suite d’un tel engagement de la Fédération de la Russie, qui succéda à l’URSS, que plusieurs républiques de l’ex-URSS tinrent un référendum sur une question ou sur une constitution. Sans entente préalable ou sans cet engagement, il y a risques de dérapages.
3.4. La voie électorale a été utilisée selon quatre modalités : 1) une décision des parlementaires sans mandat et sans soutien majoritaire explicite; 2) une décision des parlementaires sans mandat et avec un soutien majoritaire implicite; 3) une décision des parlementaires avec mandat et sans soutien majoritaire explicite; 4) une décision des parlementaires avec mandat et soutien majoritaire explicite.
3.5. Une décision des parlementaires sans mandat et sans soutien majoritaire explicite peut conduire à la création de nouveaux États souverains. C’est ce qui s’est passé en ex-Tchécoslovaquie. Les parlementaires, tchèques comme slovaques, opposés quant à l’avenir de la Tchécoslovaquie, décidèrent de créer deux pays distincts. Il se pourrait que cela se produise en Belgique. Ce procédé a aussi été utilisé dans d’autres contextes. Des colonies sont devenues des États indépendants avec l’aval de gouvernements coloniaux. Il en fut ainsi de certaines républiques membres de l’ex-URSS qui reçurent l’aval de la Fédération de la Russie. Le Canada s’est institué et même redéfini de cette façon avec l’aval de la Grande-Bretagne.
3.6. Une décision de parlementaires sans mandat mais détenant un soutien majoritaire implicite ne saurait conduire à une reconnaissance internationale si – et je dis bien si – l’État d’origine refuse de reconnaître l’entité autoproclamée et n’entend pas négocier avec elle. Cela s’est produit en Norvège où un référendum fut tenu en 1905. Là où cette façon de procéder fut utilisée, notamment dans certaines colonies et dans certaines républiques de l’ex-URSS, l’accord de l’État d’origine fut nécessaire à la reconnaissance du nouvel État par les membres des Nations Unies.
3.7. Une décision de parlementaires élus majoritairement sur la base d’une plate-forme contenant la création du pays, mais sans soutien majoritaire explicite, sera aussi astreinte à cette exigence. Si l’État d’origine refuse de négocier la sécession, les États tiers, qui entretiennent des liens avec lui, s’exprimeront peu, contraints qu’ils sont par l’impératif de courtoisie. Seuls des pays ayant peu de contacts avec l’État d’origine pourraient reconnaître l’entité autoproclamée, mais en aucun cas les membres des Nations Unies.
3.8. Il ne saurait en être autrement d’une décision des parlementaires ayant à la fois un mandat à cette fin et un soutien majoritaire des électeurs. Ce cas est cependant très différent. Avec lui, les parlementaires ont un mandat qui les rend légitimes d’instituer, au nom du peuple, une nouvelle autorité sur un territoire visé. Si l’État d’origine refuse de négocier, il en découle un conflit de légitimité. Des pressions s’exerceront sur l’État d’origine comme sur les parlementaires. Elles viendront de l’interne et d’États tiers, voire des Nations Unies ou d’autres organismes, de telle sorte que le conflit aura vraisemblablement un écho international.
3.9. L’accès à l’indépendance des pays baltes (Lituanie, Estonie et Lettonie) est révélateur de ce cas de figure. Autoproclamés indépendants entre 1988 et 1990 par un vote majoritaire des parlementaires, ces pays se butèrent au refus de l’URSS qui les invita à tenir un référendum selon ses exigences. Ils refusèrent. Après négociation, ils acceptèrent de réaliser, lors d’une élection, un sondage sous contrôle international. Forts des résultats, ils déclarèrent de nouveau leur indépendance. Seule l’Islande les reconnut. Par contre, peu après l’implosion de l’URSS, l’appui de Boris Eltsine à leurs demandes d’autodétermination et la reconnaissance des États-Unis, de la France, de l’Allemagne, du Japon et de la Suède, la Fédération de la Russie reconnut ces pays en 1992 et les Nations Unies emboitèrent le pas.
4. Conclusion
4.1. Instituer un État indépendant sur le territoire d’un État existant ne peut que provoquer une réaction négative chez ce dernier. C’est pour contrer ce type de réaction que les Nations Unies ont octroyé aux peuples colonisés un droit à l’autodétermination externe. Le peuple québécois n’a ni ce statut ni ce droit. Cela ne l’empêche pas de se doter d’un État indépendant. Toutefois, quel que soit le véhicule qu’il utilise, s’il veut être reconnu par les membres des Nations Unies, sa démarche, qu’elle se réalise après un référendum ou à la suite d’une élection, ne peut pas faire l’économie de la reconnaissance de l’État d’origine.
4.2. À deux reprises, un référendum fut tenu au Québec. Au premier, Pierre-Elliott Trudeau soutint qu’un NON serait un OUI à des changements sans en révéler la teneur, ce qui transforma le sens du référendum. Au deuxième, il y eut des contournements de la loi québécoise sur la consultation populaire, des naturalisations à toute vitesse et d’autres gestes analogues. Cinq ans plus tard, la loi sur la clarté soumit tout recours à un référendum aux diktats de la Chambre des communes. Tout cela révèle que ce véhicule est à risques. Seule les atténuerait une entente entre les parties en cause sur la question, les résultats et les règles encadrant le déroulement de référendum, voire la négociation de la sécession.
4.3. À défaut d’entente, il y a la voie électorale, car, il n’y a pas d’accord pour procéder à l’amiable. Cette voie soulève des problèmes de reconnaissance par les membres des Nations Unies si l’État d’origine se montre réfractaire. Un mandat obtenu lors d’une élection peut les atténuer si les partis indépendantistes, dans le cadre d’un pacte ou autrement, en font l’enjeu principal. L’élection peut alors déboucher ou non sur un soutien majoritaire. Sans ce soutien, procéder comporte des risques. L’État d’origine peut exiger un soutien majoritaire et les élus seront exposés à des critiques s’ils posent des gestes de rupture(s), voire à une surenchère venant de l’État d’origine. Dans un tel cas, mieux vaudrait se limiter au pouvoir législatif. Par contre, avec ce soutien, les élus ont toute légitimité pour réaliser leur mandat.
4.4. Si les indépendantistes québécois choisissent cette dernière approche, elle peut conduire à l’indépendance quasi à l’amiable pour trois motifs. Le premier sera l’existence d’un conflit entre une légitimité émanant du peuple et une autre découlant de la prise de possession d’un territoire par la Grande-Bretagne et l’institution progressive d’une autorité canadienne par des parlementaires sans mandat émanant du peuple. Le deuxième, la démonstration, par un pacte ou autrement, que les Québécois et les Québécoises de toutes origines, de toutes classes et de toutes tendances politiques veulent légitimement se doter d’un pays pour affirmer leur vivre ensemble, être présents sur la scène internationale et devenir membres des Nations Unies. Le troisième, la sensibilité et l’ouverture des démocraties occidentales à ces deux motifs, ce que craint le plus, je crois, l’État d’origine qu’est devenu le Canada sans l’aval du peuple québécois.